第三
2020-07-13 00:39
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作者:李兆东 单位:南京审计学院审计与会计学院

审计建议是审计工作的最后一个环节,也是体现审计工作成绩的一个重要环节,但目前大多数审计建议只是对审计判断结果的延伸,没有提出实质性的改进内容。究其原因是审计过程中更多的只是将治理效果确定为达标,而不是从环境保护的根本目标出发,因而难以从制度层面挖掘深层次原因。本文构建的大气环境治理绩效审计模式,进过审计评价后,可形成三种不同的审计判断结果,并据此给出三种审计建议:一是污染源未按要求整治或整治未达标,污染区域大气环境质量持续恶化。审计建议的重点是污染源的整治,应分析污染源未按要求整治或整治未达标的原因,从技术和制度上建议加强污染源的治理。二是污染源按要求整治且整治达标,污染区域大气环境质量仍然持续恶化(这是污染源审计模式不可能发现的问题)。审计建议的重点是污染源治理技术的先进性,污染物排放标准的科学性、合理性,环境行政管理制度的科学性、有效性。三是污染源按要求整治且整治达标,污染区域大气环境质量逐步改善。这正说明污染防治起到了效果,应建议相关部门总结治理的成功经验,在更大范围内推广。同时通过环境、经济、健康指标的分析,还可以从资金分配结构上提出审计建议。例如在审计中如果发现环境治理可以减少健康损害,减少疾病的发病率,降低医疗费用,就可建议改变财政投入结构,加大环境投入,以降低健康保障资金的支出。

一、审计区域与对象选择

审计区域要遵循大气污染物扩散特征进行科学划分,要全面考虑各项污染指标,同时兼顾审计力量配比,提高审计效率。在划分审计区域时,首先,要分析敏感区域或敏感人群的受污染情况,对其有影响的污染源都要进行筛选,建立污染源与敏感区域或人群的联系。其次,根据效率原则,将影响敏感区域或人群的主要污染源以及污染的区域划为审计区域,同时考虑污染源的叠加效应,适度考虑其他污染源的影响。第三,根据审计时间、审计力量配比情况,确定采用污染源模式、地面最大浓度模式还是污染迁移轨迹模式。例如针对雾霾治理效果的审计,可以采用地面最大浓度模式,将雾霾发生较为频繁的人群聚集地作为调查对象,审查雾霾治理资金投入后的治理效果;对于独立污染源造成的小区域大气环境质量问题,则采用污染迁移轨迹模式最为合理,全面分析污染源造成的损失以及治理后的效果;如果审计目标仅确定为污染源资金投入与环境质量达标之间的评价,审计时间和审计力量安排有限,可采用污染源模式。

二、审计评价

三、审计建议

审计评价是区域大气环境治理绩效审计的重点。为全面客观地反映问题,审计评价的重点和范围应全面具体,在模式选择确定后,应从污染源、污染路径和被污染区域等敏感点制定评价指标体系,指标应从环境质量、经济发展和敏感区域健康等多个领域进行多层次设计。本文利用层次分析原理,设计了区域大气环境治理绩效审计评价指标。绩效审计中的一个主要问题是评价指标值的确定。对于大气环境治理绩效审计评价,由于被审计对象的单一性和特殊性,既不可能确定统一标准,也没有必要确定统一标准。对于污染源的治理效果,应从治理前后的技术、质量和经济指标进行对比,并结合污染源治理目标进行评价;对于敏感人群和区域,可从治理政策和措施实施前后的环境质量技术指标、经济指标和健康指标进行对比,并结合国家环境质量标准进行分析。在环境、经济和健康指标分析的基础上,通过环境—经济综合指标评价污染源对污染区域的影响程度,发现影响区域大气环境治理效果的主要因素,以判断污染源治理和区域环境治理政策措施的实际效果,从环境制度层面发现问题。